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              國家發展改革委辦公廳關于印發重大固定資產投資項目社會穩定風險分析篇章和評估報告編制大綱

              作者:admin 來源: 日期:2016-12-12 18:48:13
               

              國家發展改革委辦公廳關于印發重大固定資產投資項目社會穩定風險分析篇章和評估報告編制大綱(試行)的通知

              國家發展和改革委員會辦公廳文件

              發改辦投資【2013428

              國家發展改革委辦公廳關于印發重大固定資產投資項目社會穩定風險分析篇章和評估報告編制大綱(試行)的通知

              各省、自治區、直轄市及計劃單列市、新疆生產建設兵團發展改革委,國務院各部門、直屬機構辦公廳(室),各中央管理企業,各有關咨詢機構:

              為規范和指導重大固定資產投資項目社會穩定風險分析和評估工作,特研究制定了《重大固定資產投資項目社會穩定風險分析篇章編制大綱及說明(試行)》和《重大固定資產投資項目社會穩定風險評估報告編制大綱及說明(試行)》?,F印發給你們,供有關方面在編制工程項目可行性研究報告(項目申請報告)和開展評估工作中參考。

                   附件:1、《重大固定資產投資項目社會穩定風險分析篇章編制大綱及說明(試行)》

                       2、《重大固定資產投資項目社會穩定風險評估報告編制大綱及說明(試行)》

                                                    國家發展改革委辦

                                                               2013217

              附件1

              重大固定資產投資項目社會穩定風險分析篇章大綱及說明(試行)

              第一部分  分析篇章編制大綱

              一、編制依據

              重大固定資產投資項目社會穩定風險分析及其篇章編制,應依據法律法規規章和規范性文件、擬建項目所在地區的社會穩定風險評估要求,以及擬建項目建設方案等相關資料開展工作。

              編制依據主要包括:(一)相關法律、法規、規章、規范性文件以及其他政策性文件;(二)項目單位的委托合同;(三)項目單位提供的擬建項目基本情況和風險分析所需的必要資料。(四)國家出臺的區域經濟社會發展規劃、國務院及有關部門批準的相關規劃;(五)其他依據。

              二、風險調查

              社會穩定風險調查重點圍繞擬建項目建設實施的合法性、合理性、可行性和可控性等方面開展。調查范圍應覆蓋所涉及地區的利益相關者,充分聽取、全面收集群眾和各利益相關者的意見,包括合理和不合理、現實和潛在的訴求等。

              結合擬建項目的特點,重點闡述以下部分或全部方面:調查的內容和范圍、方式和方法;擬建項目的合法性;擬建項目自然和社會環境狀況;利益相關者的意見和訴求、公眾參與情況;基層組織態度、媒體輿論導向,以及公開報道過的同類項目風險情況。

              三、風險識別

              在風險調查的基礎上,針對利益相關者不理解、不認同、不滿意、不支持的方面,或在日后可能引發不穩定事件的情形,全面、全程查找并分析可能引發社會穩定風險的各種風險因素。

              重點闡述:在政策規劃和審批程序、土地房屋征收方案、技術和經濟方案、生態環境影響、項目建設管理、當地經濟社會影響、質量安全和社會治安、媒體輿論導向等方面重點分析查找各風險因素。

              四、風險估計

              根據各項風險因素的成因、影響表現、風險分布、影響程度、發生可能性,找出主要風險因素。采用定性與定量相結合的風險分析方法,估計主要風險因素的風險程度;分析主要因素之間是否相互影響。

              重點闡述:按照風險可能發生的項目階段(決策、準備、實施、運行),結合當地經濟社會與擬建項目的相互適應性,從初步識別的各類風險因素中篩選、歸納出主要風險因素。對每一個主要風險因素進行分析、估計,兩個或多個風險因素相互作用的影響,包括可能引發風險事件的原因、時間和形式,風險事件的發生概率、影響程度和風險程度。

              五、風險防范和化解措施

              根據風險識別和風險估計的結果,研究提出風險防范化解措施。

              重點闡述:針對主要風險因素研究提出各項綜合和各項的風險防范、化解措施,提出落實各項措施的責任主體和協助單位、防范責任、具體工作內容、風險控制節點、實施時間和要求的建議。

              六、風險等級

              分析各項風險防范、化解措施落實的可行性和有效性,預測落實措施后每一個主要風險因素可能引發風險的變化趨勢,包括發生概率、影響程度、風險程度等,綜合判斷擬建項目落實風險防范、化解措施后的風險等級。

              重點闡述:預測各主要風險因素變化趨勢及結果,綜合判斷落實措施后風險等級。

              七、風險分析結論

              闡述擬建項目社會穩定風險分析的主要結論,包括:

              (一)擬建項目主要的風險因素;

              (二)主要的風險防范、化解措施;

              (三)擬建項目風險等級;

              (四)落實風險防范、化解措施的有關建議。

              第二部分  分析篇章編制說明

              一、 總體說明

              (一)為切實規范和全面推進重大固定資產投資項目社會穩定風險分析和評估工作。根據《國家發展改革委重大固定資產投資項目社會穩定風險評估暫行辦法》和國家、地方相關規定,對于需要開展穩評的重大固定資產投資項目,項目單位在組織編制項目可行性研究報告、項目申請報告時,應當同時進行社會穩定風險分析,并作為項目可行性研究報告、項目申請報告中的獨立篇章。

              (二)社會穩定風險分析篇章的編制工作,應當立足國情,實事求是,從擬建項目直接關系人民群眾切身利益且涉及面廣、容易引發的社會穩定問題出發,在合法性、合理性、可行性和可控性等方面進行重點分析,做到客觀公正、方法適用、分析全面、措施可行、結論可信,確保取得實效

              (三)社會穩定風險分析篇章的編制,應當遵循社會穩定風險分析的程序,開展風險調查、風險因素識別和風險估計,研究提出風險防范和化解的措施,估計落實措施后的風險等級,明確提出能作為開展擬建項目社會穩定風險評估工作重要依據的分析結論。情況較簡單、外部性影響非常小、社會穩定風險非常低的項目可以從簡分析,特別重大和敏感的項目,可形成單獨的社會穩定風險分析報告。

              (四)各地方政府或其有關部門,可根據《國家發展改革委重大固定資產投資項目社會穩定風險評估暫行辦法》及相關法律法規要求,結合地方經濟社會發展的狀況,編制適合本地區固定資產投資項目社會穩定風險分析的指標體系、評判標準等。各行業管理部門可結合行業特點,參照本大綱制定適合本行業的社會穩定風險分析篇章編制大綱。

              二、 關于風險調查

              風險調查是風險分析的基礎工作,風險調查的成果不僅是分析篇章的重要組成部分,同時也是風險識別、風險估計、風險等級判斷和制定風險防范、化解措施的基礎。

                 (一)調查內容

              風險調查應根據擬建項目的實際,結合建設方案,運用適用的方法,深入開展風險調查。

              1、擬建項目的合法性。包括與國家和當地經濟社會發展規劃、行業規劃、產業政策、標準規范的符合性,與土地利用總體規劃、城鄉規劃的符合性,分析項目達到合法性要求還需依法取得的相關前置審批文件等。

              2、擬建項目所在地周邊的自然環境現狀和社會環境狀況,以及項目實施可能對當地經濟社會的影響。包括可能對行業發展和區域經濟的影響,對上下游已建或擬建關聯項目的影響,對當地總體發展規劃、經濟發展、關聯行業發展、就業機會的影響等;包括擬建項目占用地方資源(土地、能源、水資源、岸線、交通、污染物排放指標、自然和生態環境等)帶來的影響,擬建項目的建設和運行活動對項目所在地文化、生活方式、宗教信仰、社會習俗等非物質性因素的影響,能否被當地的社會環境、人文條件所接納等。

              3、利益相關者(包括受擬建項目建設和運行影響的公民、法人和其它社會組織)對擬建項目建設實施的意見和訴求。深入細致地向利益相關者了解情況,對受項目影響較大者、有特殊困難的家庭重點走訪,當面聽取意見。聽取意見要注意對象的廣泛性和代表性,注意方式方法,以便群眾了解真實情況、表達真實意見。對于聽取的意見和訴求,要通過分析利益相關者的主要特征、背景和同質性等,鑒別出主要利益相關者。

              4、擬建項目所在地政府及其有關部門、基層政府和基層組織、社會團體的態度。在規劃選址、土地房屋征收補償、移民安置、環境保護等方面,征求項目所在地政府、有關部門及基層組織、社會團體等對擬建項目的支持太對,了解項目所在地存在的社會歷史矛盾和社會背景等。

              5、媒體對擬建項目建設實施的態度。調查大眾媒體包括網絡媒體及移動媒體等新興媒體對擬建項目的意見、訴求和輿論導向等。

              6、同類項目曾引發的社會穩定風險。調查公開報道的同類項目曾經引發的社會穩定風險,同類項目的后評價報告,風險的原因、后果和處置措施等。

                 (二)調查范圍

              凡項目涉及到利益相關者切身利益、容易引發社會穩定風險的因素,都應納入調查范圍,應當涵蓋擬建項目建設和運行可能產生負面影響的范圍。

                 (三)調查的方式和方法

              風險調查的方式有全面調查、抽樣調查、個案調查和典型調查。調查的方法有觀察法、訪談法、文獻法、問卷法、實驗法等??筛鶕椖康奶攸c及項目所在地的實際情況,選擇適用的方式方法進行調查。實際工作中可采取公告公示、實地踏勘、走訪群眾、召開座談會、網上調查以及輿情分析等多種方式和方法,以達到廣泛調查、充分收集各方意見和訴求的目的。

              三、 關于風險識別

              圍繞擬建項目的建設和運行是否可能使群眾的合法權益遭受侵害,從擬建項目各階段可能對外產生的負面影響,項目與當地經濟社會的相互適應性等方面,全面、動態、全程識別擬建項目建設和運行可能誘發的社會矛盾和社會穩定風險事件(包括對社會穩定可能造成重大負面影響的各種群體性或個體極端事件),識別影響擬建項目總體目標順利實現的各種社會穩定風險因素。

              風險識別一般可選用對照表法、專家調查法以及訪談法、實地觀察法、案例參照法、項目類比法等方法。

              四、 關于風險估計

              (一)估計內容

              風險因素的風險估計,通過采用定性與定量相結合的方法,找出主要風險因素,并對每個主要風險因素的風險程度進行分析、預測和估計,層層剖析引發風險的直接和間接原因,預測和估計可能引發的風險事件,分析其引發風險事件的可能性,估計發生的概率,分析影響程度(后果),判斷其風險程度。一般項目可根據實際涉及的主要風險因素,編制擬建項目的主要風險因素程度表(參考樣表1)。

              樣表1  主要風險因素及其風險程度表

              序號

              風險類型

              發生階段

              風險因素

              風險概率

              影響程度

              風險程度

              備注

              1

               2

              3

              ...

              注:1、風險類型包括工程風險因素和項目與社會互視性風險因素。其中:工程風險因素可按政策、規劃和審批程序,土地房屋征收及補償,技術經濟,環境影響,項目管理。安全和治安等方面分類。項目與社會互視性風險因素指項目能否為當地的社會環境、人文條件所接納,以及當地政府、組織、社會團體、群眾支持項目的程度,項目與當地社會環境的相互適應關系方面所面臨的風險因素。

                  2、風險發生階段可包括項目決策、準備、實施、運行四個階段。備注可標注風險的特征(例如長期影響還是短期影響、持久性影響還是間斷影響等)和其它需要說明的情況。

                  3、該表式樣僅供參考。下同。

              (二)估計方法

              風險估計一般采用定性分析與定量分析相結合的方法,逐一對風險因素進行多維度分析,估計其發生的概率和影響程度。選取維度通常包括:可能產生的風險項目階段、地域、群體,以及風險的成因、影響表現、風險分布、影響程度等特性。

              主要風險因素的估計,可對風險概率、影響程度和風險程度進行定性和定量的分析評判,也可根據專家經驗確定。根據風險程度進行排序,一解釋主要因素的風險程度。

              五、 關于風險防范、化解措施

              .為了從源頭上防范、化解擬建項目實施可能引發的風險,應根據擬建項目的特點,針對主要風險因素,闡述采用的風險防范、化解措施策略;闡述提出的綜合性和專項性的風險防范、化解措施,明確風險防范、化解的目標,提出落實措施的責任主體、協助單位、防范責任和具體工作內容,明確風險控制的節點和時間,真正把項目社會穩定風險化解在萌芽狀態,最大限度減少不和諧因素。編制并形成風險防范、化解措施匯總表(參考樣表2)。

              樣表2  風險防范和化解措施匯總表

              風險發

              生階段

              風險因素

              主要防范、

              化解措施

              實施時間和要求

              責任主體

              協助單位

              1

              2

              3

               ...

              六、 關于項目風險等級

              對研究提出的風險防范、化解措施的合法性、可行性、有效性和可控性進行分析,根據分析結果預測各主要風險因素可能變化的趨勢和結果,結合預期可能引發的風險事件和造成負面影響的程度等,綜合判斷項目落實風險防范、化解措施后的風險等級。

              項目風險等級綜合判斷一般采用定性與定量相結合的方法進行判斷。在定量分析方面,可選用專家打分法等方法,并說明確定措施后每個主要因素風險權重的方法。按照《國家發展改革委重大固定資產投資項目社會穩定風險評估暫行辦法》的要求,對照本地區社會穩定風險等級評判標準,對擬建項目的社會穩定風險等級評判標準,對擬建項目的社會穩定風險作出客觀、公正的判斷,確定高、中、低等級。

              附件2

              重大固定資產投資項目社會穩定風險

              評估報告編制大綱及說明(試行)

              第一部分  評估報告編制大綱

              一、基本情況

              (一)項目概況。簡述項目基本情況,主要包括:項目單位、擬建地點、建設必要性、建設方案、建設期、主要技術經濟指標、環境影響、資源利用、征地搬遷及移民安置、社會環境概況(含當地經濟發展及社會治安、群體性事件、信訪等情況)、投資及資金籌措等內容。

              (二)評估依據。社會穩定風險評估工作所依據的相關法律、法規和規范性文件等;國家出臺的區域經濟社會發展意見、國務院及有關部門批準的相關規劃、采用的項目所在地人民政府確定的社會穩定風險評判標準或指標體系。

              (三)評估主體。擬建項目的評估主體指定方、評估主體的組成及職責分工,并具體說明其相關部門、社會組織、專業機構、專家學者、群眾代表等參與評估工作情況。

              (四)評估過程和方法。簡述評估工作的程序、步驟和主要過程;說明評估工作所采用的主要方法。

              二、評估內容

              (一)風險調查評估及各方意見采納情況。闡述對社會穩定風險分析篇章中風險調查的廣泛性、代表性、真實性等進行評估的過程和結果。說明評估主體根據實際需要直接開展或者要求項目單位開展補充風險調查的情況。對收集的擬建項目各方面意見進行梳理和比較分析,形成能夠反映實際情況的信息資料,并闡述其采納情況。

              (二)風險識別和估計的評估。一是風險識別評估。對風險分析篇章中風險識別的完整性和確定性提出評估意見;根據風險調查評估結果,對擬建項目可能引發的主要社會穩定風險因素進行補充完善,并匯總。二是風險估計評估。對風險分析篇章中風險估計的客觀性、分析內容的完備性、分析方法的適用性提出評估意見;預測估計主要風險因素發生概率、影響程度和風險程度。

              (三)風險防范和化解措施的評估。對社會穩定風險分析篇章中提出的風險防范、化解措施進行評估,并補充完善。針對擬建項目可能引發的社會穩定風險,進一步補充完善和明確落實各項防范、化解措施的責任主體和協助單位、具體負責內容、風險控制節點、實施時間和要求。

              (四)落實措施后的風險等級確定。對風險分析篇章中風險等級判斷方法、評判標準的選擇運用是否恰當、風險等級判斷結果是否客觀合理提出評估意見;結合補充的重要風險因素,綜合以上評估結果,確定項目落實防范、化解風險措施后的項目風險等級。

              三、評估結論

              (一)擬建項目存在的主要風險因素;

              (二)擬建項目合法性、合理性、可行性、可控性評估結論;

              (三)擬建項目的風險等級;

              (四)擬建項目主要風險防范、化解措施。

              (五)根據需要提出應急預備和建議。

              第二部分 評估報告編制說明

              一、關于評估主體

              評估主體由項目所在地人民政府或其有關部門指定。

              評估主體組織對擬建項目的社會穩定風險開展評估論證,對項目單位組織編制的社會穩定風險分析篇章進行評估,根據實際情況,采取多種方式聽取各方面意見,分析判斷并確定風險等級,提出社會穩定風險評估報告。

              評估主體要按規定程序和要求進行評估,遵守工作紀律和保密規定,對評估報告負責。

              二、關于評估程序

              (一)制定評估工作方案。評估主體應首先制定評估工作方案。評估工作方案應明確風險評估的組織機構、職責分工、工作進度、工作方法與要求、擬征詢意見對象及方法、風險評估報告大綱等事項。

              (二)收集和審閱相關資料。評估主體應全面收集并認真審閱社會穩定風險評估相關資料,主要包括但不限于以下文件:項目可行性研究報告、項目申請報告及其社會風險分析篇章;國家和地方相關法律、法規和政策;擬建項目前期審批相關文件,包括城鄉規劃、國土資源、環境保護等部門出具的規劃選址、用地預審、環境影響評價文件等;相關規劃與標準規范;同類或類似項目決策風險評估資料等。

              (三)充分聽取意見。根據對擬建項目社會穩定風險分析篇章的審閱結果,結合項目所在地的實際情況,根據需要補充開展民意調查,向受擬建項目影響的相關群眾了解情況,對受擬建項目影響較大的群眾了解情況,對受擬建項目影響較大的群眾、有特殊困難的家庭要重點走訪,當面聽取意見。聽取意見要注意對象的廣泛性和代表性,注意方式方法,確保收集意見的真實性和全面性;講清項目相關的法律和政策依據、項目方案、項目建設和運行全過程可能產生的影響,以便群眾了解真實情況、表達真實意見。

              (四)全面評估論證。分門別類梳理各方意見,參考相同或類似項目引發社會穩定風險的情況,重點圍繞擬建項目建設實施的合法性、合理性、可行性、可控性進行客觀、全面地評估論證;對擬建項目所涉及的風險調查、風險識別、風險估計、風險防范和化解措施、風險等級評判等內容逐項進行評估論證,特別是對風險因素、風險發生概率、可能引發矛盾糾紛的激烈程度和持續時間、涉及人員數量、可能產生的各種負面影響以及相關風險的可控程度進行評估論證。

              (五)確定風險等級。根據項目所在地人民政府確定的社會穩定風險評估指標或評判標準,在綜合考慮各方意見和全面分析論證的基礎上,按照《國家發展改革委重大固定資產投資項目社會穩定風險評估暫行辦法》的風險等級劃分標準,對擬建項目的社會穩定風險等級作出客觀、公正的判斷,確定項目社會穩定風險的高、中、底等級。

              (六)編制評估報告

              擬建項目社會穩定風險評估報告應包括以下內容:

              1、基本情況;

              2、評估內容;

              3、評估結論。

              三、關于評估要點

              評估主體應在對社會穩定風險分析篇章整體把握的基礎上,根據擬建項目的實際情況,重點圍繞擬建項目建設實施的合法性、合理性、可行性、可控性進行評估論證。

              (一)合法性。主要評估擬建項目建設實施是否符合現行相關法律、法規、規范以及國家有關政策;是否符合國家與地區國民經濟和社會發展規劃、產業政策等;擬建項目相關審批部門是否有相應的項目審批權并在權限范圍內進行審批;決策程序是否符合國家法律、法規、規章等有關規定。

              (二)合理性。主要評估擬建項目的實施是否符合科學發展觀要求,是否符合經濟社會發展規律,是否符合社會公共利益、人民群眾的現實利益和長遠利益,是否兼顧了不同利益群體的訴求,是否可能引發地區、行業、群體之間的相互盲目攀比;依法應給予相關群眾的補償和其他救濟是否充分、合理、公平、公正;擬采取的措施和手段是否必要、適當,是否維護了相關群眾的合法權益等。

              (三)可行性。主要評估擬建項目的建設時機和條件是否成熟,是否有具體、詳實的方案和完善的配套措施;擬建項目實施是否與本地區經濟社會發展水平相適應,是否超越本地區財力,是否超越大多數群眾的承受能力,是否能得到大多說群眾的支持和認可等。

              (四)可控性。主要評估擬建項目的建設實施是否存在公共安全隱患,是否會引發群眾性事件、集體上訪,是否會引發社會負面輿論、惡意炒作以及其他影響社會穩定的問題;對擬建項目可能引發的社會穩定風險是否可控;對可能出現的社會穩定風險是否有相應的防范、化解措施,措施是否可行、有效;宣傳解釋和輿論引導措施是否充分等。

              四、關于風險調查評估

              (一)對風險調查的全面性進行評估,包括風險調查的內容和范圍、調查的形式和方法是否恰當、合理、科學,是否達到廣泛性和深入性的要求。

              (二)對公眾參與的完備性進行評估,包括擬建項目是否按照有關規定履行了公眾參與、專家咨詢、信息公開等程序性的要求。

              (三)對風險調查結果的真實性和可信性進行評估,包括是否廣泛聽取了各方面意見,是否全面、真實反映了相關利益相關者合理和不合理、現實和潛在的訴求。

              (四)在對社會穩定風險分析篇章評估的基礎上,根據實際情況,可采取公式、問卷調查、實地走訪和召開座談會、聽證會等方式進行補充調查,完善風險調查相關內容。

              五、關于風險識別評估

              (一)結合風險調查評估結果,對社會穩定風險分析篇章中各風險因素識別的全面性和準確性進行評估。

              (二)通過對有關社會經濟調查及統計資料的分析,結合對項目經濟影響評價、社會影響評價、環境影響評價、資源利用、土地房屋征收補償和移民安置影響評價等相關評估結論,以及公眾參與的完備性程度等的評估,判斷擬建項目是否存在被遺漏的重要風險因素,并補充識別被遺漏的重要風險因素。

              六、關于風險估計評估

              (一)對分析篇章中選用的風險估計方法、對每一個主要風險因素所進行的分析推理過程、對預測估計的主要風險因素的風險發生概率、影響程度和風險程度是否恰當進行評估。

              (二)補充分析篇章風險識別中遺漏的重要風險因素,對擬建項目可能存在的重要風險因素的性質特征、未來變化趨勢及可能造成的影響后果進行分析評估、形成評估后主要風險因素的風險程度匯總表(參考樣表3

              樣表3 經評估的主要風險因素及其風險程度匯總表

              序號

              風險因素(w

              風險概率

              影響程度

              風險程度

              1

              示例風險1

              較高

              嚴重

              2

              示例風險2

              較低

              可忽略

              較小

              ...

              ...

              七、關于風險防范、化解措施評估

              (一)對分析篇章中提出的風險防范、化解措施是否與現行的相關政策和法規相符,進行合法性的評估。

              (二)對分析篇章中提出的風險防范、化解措施是否有遺漏,進行系統性、完整性的評估。

              (三)對分析篇章中提出的風險防范、化解措施是否具有明確的責任主體,職責分工以及時間進度安排,是否全面、合理、可行、有效進行評估。

              (四)結合風險識別和風險估計評估結論,補充、優化和完善風險防范、化解措施,進一步明確責任主體等內容,編制經評估的風險防范、化解措施匯總表(參考樣表4),并提出綜合評估意見。

              樣表4:經評估的風險防范、化解措施匯總表

              風險發

              生階段

              風險

              因素

              主要防范、

              化解措施

              實施時間

              和要求

              責任

              主體

              協助

              單位

              1

              2

              3

              ...

              八、關于落實措施后的風險等級評估

              (一)在風險防范、化解措施評估的基礎上,對分析篇章中采取措施后各主要風險因素變化的分析是否得當進行評估,提出評估意見。

              (二)對分析篇章中采用的風險等級評判方法、評判標準的選擇運用是否恰當,評判的結果是否合理提出評估意見。

              (三)結合補充的主要風險因素,和上述評估論證的結果,預測各主要因素風險可能變化的趨勢和結果;過分析變化情況,對落實措施后的風險等級進行綜合判斷,提出項目風險等級的評判結論。

              九、其他說明

              (一)穩評報告應當在項目審批(核準)所需的各前置文件具備之后完成。該項目規劃、土地、環評等已完成社會穩定風險專項評估的,在社會穩定情況未發生較大變化的前提下,其結論可以直接引用。

              (二)本大綱適用的項目范圍是按照國家和地方有關規定需要開展穩評的重大固定資產投資項目。

              (三)各地方、各部門可根據大綱,結合自身特點制定相應的評估大綱,以指導本地方、本行業項目的評估工作。

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